新时代公诉工作的转型与升级
熊秋红
近代检察制度诞生于法国，其基本职能是代表国家追诉犯罪，实现控审分离，公诉权因而被视为检察权的“起点”或“原点”。在我国公检法三机关分工负责、配合制约的权力结构中，公诉权是检察机关在刑事诉讼中拥有主体地位的支点。公诉职能是检察职能中最基础、最具本质属性的部分。在“四大检察”全面协调充分发展的格局中，刑事检察仍是检察工作的“基本盘”，而公诉则是刑事检察的核心或枢纽，在刑事诉讼中起着承上启下的作用。出庭支持公诉是检察机关代表国家指控犯罪的主战场，是刑事检察的“看家本领”和核心标志性职能。这决定了“公诉职能只能加强不能削弱”。
新时代检察改革对公诉工作产生了深刻影响，主要体现在：第一，公诉权的权能扩张。认罪认罚从宽制度的确立使得检察机关在刑事诉讼中的实际影响力达到历史高点。传统公诉的正当性来自控审分离、控辩平等对抗——公诉人在中立法官面前，与辩方对等地展开调查、辩论活动，由法庭作出裁判；而在认罪认罚从宽制度下，大量案件的实体结果在审前形成，检察机关成为事实上的分流中枢和终局处理者之一。不起诉制度、量刑建议制度、认罪认罚协商机制等，赋予了检察机关更大的自由裁量空间。第二，公诉权的形态变淡。检察机关内设机构改革之后，具有标识性的、专门的公诉机构不复存在，捕诉分立走向捕诉一体。公诉权的形态从“单一指控”走向“复合职能”，除了指控犯罪之外，又叠加了分流、监督、治理、修复等职能，而且刑事指控呈现多元化发展态势，除了定罪指控之外，增加了量刑指控、精神病人强制医疗指控、涉案财物处置指控等形态。第三，检察机关的责任变重。检察机关审前主导同时意味着责任的位移，过去可以说刑事案件由法院裁判，现在检察机关必须自己给出经得起检验的答案。检察机关审前案件分流的质量直接决定着以审判为中心的刑事诉讼制度改革被落实还是被架空。
上述变化对公诉工作提出了新的要求。其一，公诉权扩张的同时需要加强约束机制建设。检察裁量权大多在不公开场合行使，权力的正当行使主要依靠内部规范和自我克制，为此需要形成成熟稳定的约束机制。其二，捕诉一体用“效率和责任统一”换取了“部门相互制约”，需要相应地加强替代性制约机制建设。其三，公诉人责任变重下需要正视公诉人出庭能力退化问题。公诉人日常处理的大多是轻罪案件的流水线作业，出庭更接近程序性宣读公诉书，而非能力较量，庭审空心化导致公诉人出庭能力退化；与此同时，剩下的少数案件处理难度却在飙升，如新型疑难案件、重大复杂案件，加上辩护律师专业化水平和论辩能力提升、“大众评审团”围观等，对公诉人的出庭能力提出了挑战。
当前公诉工作面临一系列的转型，其中包括：在案件结构上，从“重罪主导”到“轻罪案件为主”；在诉讼模式上，从“对抗型”到“合意型”；在权力运行上，从“程序中转”到“实质决定”；在证明重心上，从“定罪中心”到“定罪量刑并重”；在技术形态上，从“经验驱动”到“数据驱动”。转型的成功与否主要取决于：在检察机关审前主导的格局下，检察机关能否守得住客观公正义务；检察机关作出的案件处理决定，是否经得起法定证明标准的检验；在追求效率的环境中，检察官的“看家本领”能否不被磨蚀。
面对新形势、新要求、新挑战，需要加强和改进公诉工作，以确保公诉工作从转型迈向升级。具体而言，应重点关注以下问题：一是做实做深审查起诉，守住证据审查和事实认定的生命线。对于认罪认罚案件同样要独立进行证据审查，不得以具结书替代实质审查；改变“退回补侦一退了之”的做法，对关键证据主动核实、主动取证；证据不足坚决不起诉，把好防范冤错案件的闸门。二是提高出庭公诉能力，形成常态化训练机制。公诉能力的提高方式要从“日常锻炼”走向“专门培育”，包括速裁、简易程序案件和疑难复杂、普通程序案件分类施策；聚焦示证质证的精准性，加强对薄弱环节的重点训练；强化临场应变训练；通过“办理一案、带动一片”放大辐射效应；以老带新，防止专业技能断代等。三是加强裁量权的程序约束，防范权力滥用风险。把权利保障嵌入办案流程，夯实程序正当性基础，如办理认罪认罚案件，认真听取律师意见，不采纳的说明理由；保障被害人权益，做实听取意见、促成和解谅解、司法救助等。完善制约机制，防止捕诉一体的负面效应，如强化案件管理；推广公开听证、公开审查；严格落实防止干预司法“三个规定”等。四是促进量刑建议精准化，确保量刑公正。如健全常见罪名量刑指引与数据库；规范量刑协商程序，做到告知充分、沟通留痕；理性对待法院不采纳量刑建议与被告人上诉等。五是发挥数字检察赋能效应。如建设智能辅助办案系统，实现证据校验、类案比对、量刑建议辅助生成；构建大数据法律监督模型，从海量案件数据中发现监督线索；用科技赋能庭审示证，如采用多媒体示证，使证据体系可视化。
（作者为中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、教授）
强化高质效公诉履职自觉意识
张建伟
公诉职能是检察机关立身之本。高质效履职，是对检察机关履行法律监督及其具体职能的基本要求。这一要求，需要体现在具体案件的办理上。落实到公诉环节，要求高质效办好每一个案件，做好起诉与不起诉以及相应配套工作，这不仅是对检察人员办案态度上的劝勉，而且要求检察机关将一种自觉意识体现在塑造公诉主体角色及公正履行检察职能之中。
公诉职能与监督职能不可顾此失彼。我国宪法将人民检察院定位为国家法律监督机关，其兼具的指控犯罪与法律监督职能并非平行关系，二者常有交叉。如对审查起诉中发现的侦查违法问题予以监督纠正，属于审查起诉附随侦查监督；又如对审判阶段法院的违法行为予以监督纠正，属于履行公诉职能附随审判监督。诉讼职能与监督职能，是同一职能（法律监督职能）在不同面向的展开，难以截然分开。对多数案件进行监督的信息来源是办理具体的诉讼案件，通过阅卷、提审犯罪嫌疑人、询问被害人和证人来了解侦查活动是否依法进行，通过出庭支持公诉来直观了解庭审活动是否依法进行。不仅如此，审查起诉中纠正漏捕漏诉、追诉漏罪漏犯，也是监督行为；决定起诉与不起诉，也是对侦查活动合法性与证明充分性所作的司法评价。因此“办案就是监督，监督就是办案”。
无论如何，公诉职能与监督职能兼而行之，不可偏废。尤其是，针对捕诉一体后出现的侦查监督职能弱化的问题，办案检察官应当自我提醒，提高侦查监督意识，不放过侦查活动中发现的任何违法问题，履行好保障司法人权和落实国家刑罚权的双重监督职责。
检察官客观义务与审查起诉中的正确履职。公诉职能主要包含起诉与不起诉的决定权等权力。起诉，被认为是刑事诉讼中的重大步骤。行使这一权力的检察人员，尤须时时自我提醒：要善用与慎用这项权力。办案者既要有把公诉案件办对、办好的能力，也要有把权力用得其所的自觉。
检察机关代表公共利益，应当履行客观义务。一是一律注意对犯罪嫌疑人、被告人不利和有利的事实与证据，不能忽视对其有利的证据；二是检察机关对于案件的结果，应有一定的超然态度。如果无罪裁判的结果是正确的，检察官应当保持“胜固欣然，败亦可喜”的态度予以接受。当然，如果司法裁判是错误的，也应当坚持以公诉与监督的职权与职责，努力实现案件的司法公正。
审查起诉是一个独立的诉讼阶段，具有承上启下的作用。检察机关要抓住对案件质量的实质把关机会，避免对侦查或者调查的结果照单全收。检察官不能满足于阅卷，也不能满足于讯问犯罪嫌疑人、询问被害人和听取辩护人、诉讼代理人的意见，必要时还要到现场进行勘验，进行必要的现场核实工作。只有亲身进行调查核实，才能真正建立起内心确信。
在审查起诉中，应当对证明标准有着准确把握。犯罪事实清楚，证据确实、充分，是法定的定罪标准、法定的起诉条文。针对实践中将个别疑问理解为全案疑问的泛疑罪化倾向，检察机关应当加以纠偏。疑罪从无原则的重点不在“从无”而在“疑罪”，在作出“从无”决定前，应当穷尽法律手段，如果仍无法查清，方可基于“疑罪”的实质判断为之。降格起诉固然不妥，轻率不起诉也不值得提倡，二者都是司法错案的成因。
在不起诉制度层面，应当建立起诉裁量的合理层级。我国不起诉体系尚不完善，对于不起诉手段缺少中间层级的法律规定的情况，应当将裁量不起诉回归微罪定位，明确提出将附条件不起诉扩展至一般主体的刑事诉讼法修改主张，促成微罪、轻罪、特殊情形三级裁量不起诉梯度的建构，使得宽严相济刑事政策在不起诉环节有稳固的制度载体。
出庭公诉贵在专业能力与责任担当。公诉人展现能力的“舞台”是法庭，诉讼攻防越激烈的庭审活动，越能展现公诉人的风采。公诉人要在法庭之上以证据建立起案件事实，并以事实为依据进行法律适用的分析论证，有两种能力尤为重要：一是叙事能力，公诉人在法庭上应当清晰而有条理地进行案情阐述，以证据作为叙事依据，不能偏离证据而对案件事实进行夸大或者缩小；二是说服能力，公诉人对于案件事实认定、证据采择和法律适用，应有充分的掌握与清醒的认识，努力说服法官形成一样的认识与判断。为此，公诉人应当提高逻辑素养，以高超的说理能力实现诉讼目标。
提升公诉群体的司法品格，也是保障案件高质效办理的主观条件。捕后不诉、诉判不一以及无罪判决，不必然等于公诉质量的负面评价。逮捕、起诉条件不同，中间存在着事实与证据情况的变化，不应以起诉与否作为逮捕质量的唯一评价标准。同时，起诉与判决之间存在不同诉讼主体对案件事实、证据的认识与判断差异，创造了对同一案件的诉判不一的可能性。此时，若以裁判结果作为考评公诉质量的唯一标准，检察机关就将案件质量考评的自主判断拱手让人，绩效考核反成司法公正之累。因此，科学的评价应当是实质性审查与评价，审视检察官的事实认定、证据采择和法律适用实质错了没有、是否已经尽职尽责，以此重塑检察官健全的司法人格，矫正办案中不良的政绩观。
检察机关还应切实保障当事人诉讼权利。除了被告人的司法人权外，应当密切关注被害人作为公诉案件当事人地位的落实。被害人诉讼参与权、诉讼文书送达权的落实情况，应当成为检察机关审判监督的重点之一。控辩审三方之外，被害人的感受同样是司法公正与否的重要尺度。让各方都能感受到公平正义，才是司法高质效的应然状态。
（作者为清华大学教授、博士生导师）
以“三个善于”为指导提升公诉能力完善工作机制
刘仁文
前不久闭幕的全国检察机关公诉工作会议强调，以“三个善于”为指导，不断提升刑事审查与出庭公诉质效。“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系”，主要解决“以事实为根据”问题；“善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神”，主要解决“以法律为准绳”问题；“善于在法理情的有机统一中实现公平正义”，主要解决“办案效果”问题。“三个善于”对应准确认定事实、正确适用法律、争取最佳效果三个层次。贯彻落实这一要求，需要从能力提升和机制建设两个维度协同发力。
首先，解决“以事实为根据”问题，需要提升证据审查与事实认定能力，健全证据把关与亲历性审查机制。
事实证据是办理案件的基石。“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系”，对应的是准确认定事实的能力和机制。当前，刑事案件日趋复杂，新型犯罪层出不穷，证据形态日益多元，对公诉人的证据审查能力和事实认定能力提出了更高要求。
在能力提升层面，要着力提升证据的审查、判断、运用、补强能力，严格审查证据的客观性、关联性、合法性，坚决依法排除非法证据，依据查证属实的证据认定案件事实。要准确把握“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的法定证明标准，既不能不当拔高而放纵犯罪，也不能随意降低以致酿成冤错案件，既要查清认定犯罪的事实，也要查清影响量刑的法定、酌定情节以及是否遗漏犯罪事实和犯罪嫌疑人，构建链条完整、逻辑严密、相互印证的证据体系。要强化亲历性审查意识，坚持从案卷中走出来、从办公室走出来、从检察机关走出来，“阅卷、阅人、阅现场”，以亲历性审查确保真实性、有效性。
在机制建设层面，要健全提前介入引导侦查取证工作机制，对重大疑难复杂案件提前介入，充分发挥法定程序中的引导侦查取证功能，将提起公诉的证据要求和证明标准向侦查前端传导；细化程序的启动条件和操作规范，明确介入边界，做到介入而不替代侦查、引导而不包办取证，从源头上夯实证据基础，减少证据瑕疵。同时，要完善自行补充侦查机制，细化自行补充侦查的适用情形，规范操作流程、加强人员技术保障，持续提升自行补充侦查的意识和能力，更好地完善证据体系、有力指控犯罪。
其次，解决“以法律为准绳”问题，需要提升法律适用与法治精神领悟能力，健全类案强制检索与法律适用分歧解决机制。
法律适用是公诉工作的关键环节。“善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神”，要求公诉人不仅要熟悉法律条文的具体规定，更要洞悉法律规范的保护目的以及蕴含在条文中的法治精神。
要着力提升法律条文的体系化解释能力。刑法条文不是孤立的，它上承宪法、下接司法解释、左右关联相邻法条，还受制于刑事政策和司法理念，刑法条文存活于立体化的体系之中，必须坚持体系解释思维。适用法律时，既要了解法律条文规定的核心要义、本质要求，又要结合时代背景，在法律文本射程范围内作出最契合社会主义法治精神和价值取向的解释，避免机械司法。
就机制建设而言，当前最突出的是要解决实践中存在的同案不同办、同案不同判现象。建议建立类案强制检索机制，即明确要求公诉人在办理案件特别是疑难复杂案件、新型案件、法律适用存在重大分歧的案件时，必须进行类案检索，并将检索报告作为案件审查报告的必备内容；对于与已经判决生效或作出其他终局性决定的类案存在重大分歧的案件，须层报上级院研究决定，以确保法律适用统一和司法权威。此外，还要充分发挥检察官联席会议、信息共享平台等在沟通协商方面的功能与作用，加强对办案过程的把关，力求以同一尺度、同一标准处理同类案件。
再次，解决“办案效果”问题，需要提升法理情统筹与释法说理能力，健全办案效果综合评价机制。
公平正义是公诉工作的终极追求。“善于在法理情的有机统一中实现公平正义”，要求在严格依法办案的基础上统筹兼顾天理、国法与人情，实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。
在能力提升方面，要着力提升公诉人统筹法理情的能力。检察办案，既要做到“合法性”，又要考虑“合理性”“融情性”。要始终坚持罪刑法定原则，以案件证据为基础，准确适用法律；要把维护公平正义作为核心价值追求，通过人情常理、世情民意来对法律适用进行检视和校准；要不断培养公诉人释法说理能力，在办案中化解矛盾、修复社会关系，让当事人和社会公众既感受到法律的威严，又感受到司法的温度。
在机制建设方面，要健全办案效果综合评价机制，将政治效果、法律效果、社会效果有机统一作为衡量办案质量的重要标准。在评价标准上，既要看程序合规性和实体准确性，又要看矛盾是否得到实质性化解、社会关系是否得到修复、当事人是否服判息诉；在评价方式上，应采取阅卷、办案效果反馈、回访调查等多种方式，如对具有重大社会影响的案件作不起诉处理，应查核相关办案机关和办案人员在作出决定前是否对可能产生的社会反响作出过科学评估，决定作出后有无适时跟踪当事人和社会公众的接受程度，以及是否及时回应了各方的合理关切。
（作者为中国社会科学院法学所研究员、中国社会科学院大学教授）
