编者按 生态环境法典已于2026年8月15日起正式施行。法典总则编明确规定“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”，并专门设置检察公益诉讼相关条款，赋予检察机关运用公益诉讼保护生态环境、服务新时代生态文明建设的更重责任。为精准把握法典精神、准确理解新规要义，《检察日报》特邀生态环境法治及检察公益诉讼领域专家，围绕法典相关条款，就检察公益诉讼在生态环境保护领域的制度定位以及相关规则的理解适用、衔接落地等展开深度解读，敬请关注。
检察公益诉讼在生态环境法典中的制度定位与衔接实施
孙佑海
2026年3月12日，生态环境法典（下称“法典”）由十四届全国人大四次会议表决通过，自2026年8月15日起施行。法典专门设置检察公益诉讼相关条文，标志着检察公益诉讼获得生态环境基本法律层面的稳定规范支撑，实现了由单行法零散规定向法典化体系构造的历史性转型。
检察公益诉讼制度是习近平法治思想的原创性成果。当前，检察公益诉讼法草案已经十四届全国人大常委会第二十三次会议二次审议，立法进程持续推进。2026年8月5日，最高人民法院、最高人民检察院联合下发决定，修改涉生态环境领域2件司法解释，修改后的司法解释自2026年8月15日起与法典同步施行。在此背景下，准确解读法典中检察公益诉讼制度要义，理顺多元相关制度的程序边界，推动法典实体规范与专门程序立法有机贯通，既是保障法典统一正确实施的现实需要，亦是推进生态环境治理现代化法治建构的重大命题。
检察公益诉讼在生态环境法典中的制度定位
检察公益诉讼根植于宪法赋予检察机关的法律监督职权，经长期实践，形成了集行政监督、公益救济、风险预防、系统治理于一体的制度机制。置于法典规范体系之下，其制度定位可从三重维度展开。
客观之诉：生态环境公共利益的兜底司法救济。生态环境损害具有受损主体不特定、损害后果弥散化、个体维权动力不足等特征。环境污染与生态破坏直接侵害国家利益和社会公共利益：普通公民缺乏原告资格，同时受制于取证能力与诉讼成本难以启动救济；适格环保社会组织数量有限、举证能力不均衡，实践中易出现“公益受损、无人起诉”的保护真空。法典授权检察机关提起生态环境公益诉讼，赋予其公益诉讼起诉资格，强化生态环境公益司法保障力度。检察机关起诉不以自身权益受损为前提，而是代表国家利益与社会公共利益寻求救济。面对生态环境损害赔偿实践中启动滞后、磋商推进乏力、行政主体怠于索赔引发的制度空转，检察机关可依法提起诉讼，完成国家生态环境利益兜底保护。与此同时，检察机关可通过支持起诉机制，为取证困难的环保社会组织等提供诉讼支持。
督促之诉：环境行政监管的外部监督载体。现代环境治理坚持行政执法优先，但实践中长期存在监管盲区、选择性执法、行政不作为、怠于履职、地方保护等现实问题。生态环境行政公益诉讼成为司法权约束环境行政权的核心渠道。依托起诉前检察建议，检察机关督促生态环境、自然资源、水利、林草、海洋等主管部门依法开展执法整治、关停违法项目、推进生态环境修复。多数案件可在起诉前阶段推动行政机关自我纠错，以较低治理成本化解生态环境风险，彰显司法谦抑与协同治理理念。检察公益诉讼同时对行政许可、环评审批、排污监管、自然资源开发等行政行为实施过程性监督，及时矫正违法行政决定，从源头上防范不当行政决策诱发持续性生态环境破坏。在整体治理格局层面，检察公益诉讼助力塑造“行政监管为主、司法监督兜底”的现代环境治理架构。
协同之诉：一体化系统治理的制度枢纽。生态环境系统具有整体性与流动性特征，大气、流域、近海污染普遍跨行政区划，单一地方行政机关难以实现全域治理。检察一体化机制与公益诉讼制度相结合，能够有效破除地域行政管辖壁垒。借助跨区域协同办案机制，检察机关统筹上下游、左右岸同步治理，破解流域治理中“上游污染、下游受损、各方推诿”的困局。落实法典陆海统筹立法思路，区分陆地与海洋生态环境损害诉讼规则，统一陆源污染与海洋生态环境损害司法尺度，服务陆海一体化生态环境保护战略。此外，打通“四大检察”融合履职通道，针对涉环境犯罪案件同步推进刑事追诉与刑事附带民事公益诉讼，监督行政执法移送与生态环境修复落地，实现刑事责任追究、生态环境损害修复、行政执法规范一体推进。
法典中检察公益诉讼规范体系解析
法典构建了“原则统摄—具体规则—配套保障”分层规范体系：总则编奠定基础性框架；第五编设置四类诉讼通道；辅以行为保全、支持起诉等配套机制，形成逻辑自洽的制度谱系。
检察公益诉讼基础性规范。法典总则编第31条、第32条、第33条构成生态环境检察公益诉讼基础性规范。
第31条：创设“生态环境检察”法定范畴。该条是我国法律首次确立“生态环境检察”法定概念。生态环境检察并非局限于公益诉讼检察，而是涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”融合履职的集合概念。检察监督覆盖环境犯罪侦查审判监督、环境行政诉讼监督、私益环境侵权诉讼监督等领域，检察公益诉讼是其中最具外部约束力的典型实施载体。该条将检察机关生态环境领域法律监督职责写入环境基本法律，补齐了宪法规定的法律监督权在生态环境领域缺少实体法细化的短板，形成“宪法赋予监督权—法典实体授权—诉讼法配套程序”的完整规范链条。
第32条：确立生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼双轨并行的公益救济体系。该条明确国家支持生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼两大制度，一般而言，生态环境损害赔偿侧重救济国有自然资源承载的国家生态环境利益；生态环境公益诉讼侧重救济不特定主体共享的社会公共利益。该条为法典第1073条、第1074条生态环境损害赔偿衔接诉讼与第1075条生态环境民事公益诉讼划定适用范围，确立了生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼双轨并行的公益救济体系。
第33条：机关协同的共治模式。该条规定检察机关与各类国家机关协同履职，构成行检衔接、行刑衔接、检审衔接、监检衔接的直接立法渊源，涵盖行政执法机关线索移送、磋商调查阶段数据卷宗共享、案件信息互通、生态环境修复与强制执行联合监督等内容，回应了公益诉讼办案中长期存在的信息壁垒与证据获取困难等痛点。
检察公益诉讼核心实体规范。法典第五编设置分层递进诉讼规则，形成四类法定诉讼路径：非海洋与海洋生态环境损害赔偿衔接的民事公益诉讼、普通生态环境民事公益诉讼、生态环境行政公益诉讼，并配套行为保全与支持起诉制度。
第1073条：非海洋生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接。其一，法益与适用范围：保护客体限定为国家利益，排除纯粹社会公共利益损害情形，不适用于海洋生态环境损害。其二，程序顺位：固化“行政优先、司法兜底”规则，由设区的市级以上地方政府或其指定的部门、机构与责任人进行磋商；磋商未成的行政主体享有优先起诉权；行政主体怠于磋商或磋商未成且不起诉时，检察机关方可提起诉讼，从立法层面化解生态环境损害赔偿制度空转问题。其三，条文“按照有关规定”的表述为《生态环境损害赔偿管理规定》等配套文件预留了适用空间。
第1074条：海洋生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接。该条是陆海统筹立法理念的直接体现。基于海洋特殊监管体制、海事专门管辖、海洋生态环境损害机理的特殊性，该条仅规定由监管部门提出赔偿要求，未设置磋商程序，并确立监管部门优先索赔、检察机关兜底起诉模式，形成海洋与非海洋两套并行、适度差异化的国家生态环境利益救济路径。
第1075条：生态环境民事公益诉讼。该条调整损害社会公共利益的违法行为，起诉不以行政机关先行启动生态环境损害赔偿为前置条件，构建“检察机关+适格环保社会组织”二元起诉主体格局，与法典第147条社会组织资质条款共同构成起诉资格规范体系。民事诉讼法第58条确立社会组织优先、检察机关补充起诉规则；法典条文采用选择性表述“或者”，未明文限定起诉先后顺序，体现了立法对检察机关开展生态环境民事公益诉讼的制度支持。
在规范边界上，法典第1073条、第1074条保护国家利益，以行政主体怠于索赔为启动前提；第1075条保护社会公共利益，无前置行政程序约束。同一污染行为同时侵害两类法益时，检察机关可在一案中一并主张生态环境损害赔偿与生态环境修复责任。
第1076条：生态环境行政公益诉讼。该条实现了重要制度突破，扩容行政公益诉讼被诉主体，将地方政府纳入可诉对象。过往司法实践中被诉主体多限于职能部门，地方政府属地环境责任长期难以通过行政公益诉讼监督。该条明确可针对地方政府违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的行为提起诉讼，为检察机关依法履行监督职责提供了法律依据。
配套保障性规范：第1079条、第1082条。第1079条规定生态禁止令保全措施，强化公益诉讼事前预防功能，突破传统公益诉讼偏重事后修复的局限，契合法典的预防为主原则。针对存在重大不可逆风险的生态环境破坏行为，检察机关可申请临时禁止令，防范重大生态环境损害发生。
第1082条对检察机关支持起诉作出规定。检察机关可依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向法院提起诉讼。检察机关仅作为辅助主体，不取代原告资格。在环保社会组织诉讼能力薄弱的区域，该机制有助于拓宽公众参与渠道，分流检察机关直接办案压力。
检察公益诉讼与相关制度的协同衔接机制
推动法典落地见效，核心在于厘清各类制度的边界，构建精准化协同衔接机制。
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接。立足法典第1073条、第1074条确立的行政优先规则，应完善三重衔接机制。第一，建立线索双向通报机制，如行政机关启动磋商、提起诉讼可及时向检察机关通报；检察机关排查发现符合生态环境损害赔偿条件的线索，可优先移送法定赔偿权利人先行索赔。第二，明晰程序协同边界。检察机关可全程参与磋商，监督磋商合法性、修复方案科学性、赔偿数额合理性；责任人全面履行生态环境修复义务的，检察机关一般不再针对同一损害提起民事公益诉讼；磋商未成、赔偿权利人无正当理由不起诉的，检察机关应依法启动公益诉讼。同时，严守禁止重复受偿原则，统一生态环境损害赔偿金与公益诉讼修复资金管理使用规则，建立信息台账，避免同一侵权主体双重担责。第三，统一衔接文书标准，完善线索移送函、跟进监督意见书等标准化法律文书。
检察公益诉讼与环境行政执法及监察的衔接。依据法典第33条，应与各机关完善多层级衔接体系。一是推进行政执法与检察办案信息平台互通，依法开放行政处罚案卷、在线监测数据、专项督查材料；检察机关定期梳理并反馈行政执法短板，推动行业源头治理。二是构建梯度监督模式：轻微违法优先运用检察提示函等督促整改；持续损害公益、行政机关怠于履职的，制发检察建议；督促后仍不依法履职、公益持续受损的，依法提起行政公益诉讼。三是健全线索反向移送机制。办案中发现公职人员涉嫌生态环境失职渎职、职务违法犯罪线索，及时移送监察机关。
检察公益诉讼与社会组织民事公益诉讼的衔接。依托法典第1075条、第1082条规定，应优化检社协同。比如，做实支持起诉机制，为具备起诉意愿与主体资格的环保社会组织提供专业支持；建立必要的案件信息交流渠道，防范同一侵权事实重复诉讼，节约司法资源。
检法常态化衔接机制。一方面，健全检法联席会议制度，围绕法典适用难点、预防性公益诉讼认定、生态环境损害数额计算、生效判决执行监督等统一司法尺度。另一方面，完善全流程程序衔接，协同优化立案标准、证据交换、生态环境修复回访机制；建立公益诉讼生效裁判持续性跟踪监督通道，保障生态环境修复判决落地执行。
跨区域检察协同机制。落实系统治理、陆海统筹、流域协同保护立法理念，推动上下游、毗邻区域检察机关建立跨区域线索移送、联合调查、共同磋商、集中管辖、协同诉讼机制。根据流域特点和办案需要，破除跨界污染地域管辖壁垒，实现流域与海域生态环境一体化司法保护。
当前，检察公益诉讼法草案正处于进一步修改完善阶段。为维护法律体系的内在融贯性，草案修改应主动对接法典，重点协调生态环境损害赔偿与检察公益诉讼顺位安排、检察行政公益诉讼被诉主体范围、陆海差异化诉讼规则、支持起诉与生态禁止令等制度设计。只有实现专门程序立法与法典的协调统一，才能为检察公益诉讼健康发展和生态文明建设发挥积极作用。
［作者为最高人民检察院检察基础理论研究基地（天津大学）主任、生态环境法典编纂专家委员会委员、天津大学法学院教授］
深入学习贯彻生态环境法典，凝聚生态环境保护整体合力——
以高质效公益诉讼检察履职服务美丽中国建设
吕洪涛
生态环境法典（下称“法典”）是贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想的标志性立法。法典总则编规定“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”，这是在我国立法上首次明确提出“生态环境检察”概念，并将“强化检察监督”写入法律，赋予检察机关推动生态文明建设的更重责任。生态环境和资源保护领域是检察公益诉讼制度最初确立的法定领域之一，也是目前案件量最大、最成熟的一个领域。法典事关监管职责、法定义务和法律责任，其多个条款对公益诉讼作出规定，对于高质效办好检察公益诉讼案件具有重大影响。各级检察机关公益诉讼检察部门应当把学习贯彻法典作为重要政治任务与业务核心抓手，提升法律适用能力、聚焦重点领域攻坚、深化协同共治机制，切实把法典的制度优势转化为生态环境治理的司法效能，为全面建设美丽中国、推进人与自然和谐共生的现代化贡献公益诉讼检察力量。
准确理解适用法典条文，筑牢高质效办案根基
准确适用法律是公益诉讼高质效办案的前提与底线。公益诉讼检察人员应重点掌握法典新增和变化条文，高度重视法典与相关法律的衔接适用，不断提升工作能力水平。
吃透涉检察公益诉讼条文，提升办案精准性、规范性。法典对现有法律中的生态环境监督管理职责、行为人承担的义务和责任等都有不同程度的修改，直接影响监督对象确定、行为违法性认定。例如，法典第53条明确规定，设区的市级政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。据此，作为市生态环境局派出机构的生态环境分局可以作为被监督对象，该类案件原则上应当由被监督行政机关对应的同级检察院立案。法典还修改或新增秸秆禁烧管控、入河排污口管理、土壤污染状况调查、餐饮服务业选址提示、因地制宜推进雨污分流、固体废物综合治理等规定，办案前应及时掌握新变化内容。法典重点理顺公益诉讼制度体系，完善了起诉证据要求等特别规定。例如，法典第1081条规定了公益诉讼的起诉证据，其中第1款第3项“生态环境损害情况”不同于法典草案三审稿的“生态环境受到损害”，为预防性公益诉讼留有解释和适用的制度空间；该条未明确要求提供因果关系证据，第1款第5项用了“其他应当证明的事项”，没有对公益诉讼因果关系的举证责任问题作具体限定。近期，最高人民法院根据法典修改的关于生态环境民事公益诉讼案件、生态环境侵权民事诉讼证据等的司法解释，依然保留了检察机关可提起预防性公益诉讼、可参照适用私益诉讼中因果关系举证责任倒置的相关规定。办案人员应实质把握法典和相关司法解释对于预防性公益诉讼和举证责任的规定，落实法典预防为主、损害担责的基本原则。
结合法典“双法源”结构和引致条款，加强与其他相关法律的衔接适用。法典编纂采用适度法典化模式，施行后有20余部法律将与法典同时适用。法典第1239条规定，其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。公益诉讼办案中常援引行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件等细化规定，应在上述规范符合法典原则和精神、不与法典其他规定冲突的情况下准确适用。法典第1070条还规定了与民法典的衔接适用关系，即法典对民事责任未作规定的，依照民法典的规定承担责任。检察机关应正确援引民法典关于责任形态、数人侵权、惩罚性赔偿等规定，特别是严格把握惩罚性赔偿的法定要件，参照最高法《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，依法审慎提出惩罚性赔偿诉讼请求。
聚焦办案重点，以生动实践促进法典贯彻实施
高质效办案是检察履职的本职本源，也是体现检察机关贯彻实施法典成效的重要方式。公益诉讼检察须紧盯重点领域、关键环节、民生痛点，精准发力、持续攻坚，以实实在在的办案成效彰显法典制度价值。
深化检察公益诉讼服务绿色低碳发展监督活动，依法稳妥开展碳排放控制等领域公益诉讼。绿色低碳发展独立成编体现了法典的时代性、前瞻性，具有鲜明的中国特色。公益诉讼检察应及时跟进了解发展改革等有关部门出台或修订的相关具体规定，准确把握“可诉性”基本要素，重点关注绿色低碳发展编中关于废弃物循环利用、清洁生产、绿色消费、碳排放配额等方面的强制性规定，不应对仅有倡导性规定的问题立案，稳妥办理涉碳领域公益诉讼案件。
持续加强流域治理检察公益诉讼，助力大江大河和重要湖泊治理。流域治理涉及区域范围广、监管环节复杂、行政职能部门多，是世界性难题。近年来，检察机关通过一体履职、跨区域协作和高科技赋能，办理了一批有影响力的流域生态环境治理公益诉讼案件，得到国内外广泛关注和认可。法典第681条要求“构建重要流域上下游贯通一体的生态环境治理体系”，将党中央决策部署转化为法律规定。检察机关应继续抓实长江经济带水污染防治、珠江流域水污染和矿业污染治理等检察公益诉讼专项监督活动，推进环渤海环境资源保护等专案办理，为法典流域治理条款的落实持续贡献司法智慧。
关注人民群众反映集中的生态环境问题，切实增进民生福祉。法典第1条就将保障公众健康和生态环境权益作为立法目的，第4条明确“坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉”，彰显“生态惠民、生态利民、生态为民”的根本立场；在各分编中坚持问题导向，对人民群众关心的“家门口”油烟恶臭、建筑施工噪声污染、光污染、秸秆焚烧等领域防治和治理作出专门规定。公益诉讼检察应围绕黑臭水体、噪声和光污染、餐饮油烟、恶臭异味、养殖污染等问题加大办案力度，不断提升人民群众对美好生活的获得感、幸福感、安全感。同时，在办案中也应准确把握履职边界，让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。例如，秸秆焚烧问题涉及大气环境保护、公共交通安全和农民生产成本的综合考量。法典第245条规定政府应当组织建立健全秸秆收集、贮存、运输、处置和综合利用服务体系；第246条规定政府应当科学精准加强秸秆等焚烧的组织、指导和管理，禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等区域和规定时段露天焚烧秸秆；第1131条规定对在禁止焚烧的区域和时段露天焚烧秸秆的行为设定的法律后果是责令改正、可处罚款。检察机关应依照法典各项规定，结合焚烧秸秆行为的时空特征、政府监管力度等综合研判是否立案、立案后行政机关是否依法全面履职，让检察履职办案符合生态规律和人民群众对公平正义的基本认知。
深化协同共治，凝聚生态环境保护整体合力
法典强化多元主体协同、完善衔接机制和责任追究机制，推动健全生态环境治理体系。应深化落实法典对检察机关和各主体间关系的规定，织密生态环境法治防护网。
加强检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接。根据法典第1073条规定，违反法律规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，由地方政府或其指定的部门、机构与责任人进行磋商，要求其承担损害赔偿责任；不进行磋商或者磋商未达成一致且不提起诉讼的，检察机关可以对责任人提起诉讼。该条明确了在生态环境损害赔偿程序后检察机关作为唯一起诉主体的诉讼主体资格。此外，根据法典第1074条规定，污染海洋环境、破坏海洋生态给国家造成损失的，责任人不承担损害赔偿责任且行使海洋生态环境监督管理权的部门不提起诉讼的，检察机关可以依法提起诉讼。
保障生态环境保护督察整改落到实处。法典第28条、第29条规定了生态环境保护督察制度；《生态环境保护督察工作条例》第33条规定，对督察发现需要提起公益诉讼的，移送检察机关等有权机关依法处理。应充分发挥检察公益诉讼在生态环境保护督察中的独特作用，依法稳妥开展行政公益诉讼，促进行政机关落实整改责任；积极发挥民事公益诉讼追偿功能，依法追究违法主体生态环境损害责任。
健全行政执法与司法协作机制。法典第33条、第1083条等规定对各机关间线索移送、信息共享等机制提出了完善要求。应积极推动行政执法与检察公益诉讼有机衔接，共同完善会商研判、线索移送、调查支持、执行监督等工作机制。针对法典在生态环境监测、循环经济等方面的规定，依法探索与发展改革、工业和信息化、市场监管等部门建立相关协作机制。与法院、相关行政机关依法完善生态环境公益诉讼执行监督机制，共同探索构建生态修复方案制定、监督、验收、评估全流程规范体系，确保生态环境修复落地见效。
引导公众有序参与生态环境治理。法典第141条明确国家鼓励、引导公民、法人和其他组织按照依法、有序、自愿、便利的原则，参与生态环境保护。公益诉讼检察应完善生态环境保护社会支持体系，持续深化代表委员建议提案与检察建议衔接转化工作机制；优化“益心为公”志愿者检察云平台，更好发挥广大志愿者在线索发现、专业咨询、观察评估等方面的积极作用；依照民事诉讼法关于公益诉讼支持起诉的规定，结合《人民检察院公益诉讼办案规则》等具体规定，综合公益损害程度、其他适格主体诉讼能力等因素，准确把握支持起诉的必要性和力度，依法规范做好公益诉讼支持起诉工作。
（作者分别为最高人民检察院公益诉讼检察厅二级巡视员、检察官助理）
